Oversikt temahefter             Åpne i stort vindu

8.   Styringssystemet i Oslo

Innledning
Som folkevalgt var jeg til stede i bystyremøtet den 5. februar 1986, som behandlet det nye styringssystemet i Oslo kommune. Da vedtak var fattet, forlot rådmennene, med finansrådmannen i spissen, sine plasser i selve bystyresalen og satte seg i gjestelosjen, mens det nyvalgte byråd inntok deres plasser. Den største reformen i Oslo kommunes historie var gjennomført.

Det nye styringssystemet medførte både overgangen til et parlamentarisk system med byråd ("byregjering") og at for første gang fikk folkevalgte instruksjons-myndighet over den kommunale administrasjonen. Sett med mine øyne, var kanskje det mest oppsiktsvekkende instruksjons-myndigheten, som fra 1986-92 skjedde via finansdirektøren, men fra 1992 fikk hver enkelt byråd direkte instruksjonsmyndighet over sin administrasjon. Slik rett hadde før 1986 bare rådmennene, og før dem, magistraten, hatt.

En av de lange historiske linjene i debatten om styringssystemet i Oslo har ligget i spenningsforholdet mellom administrasjon og folkevalgte, med et stadig ønske fra de folkevalgte om styring over administrasjonen. De første spirene til et moderne kommunestyre i Oslo ble etablert i 1735, da "De eligerede menn" gjøres til et fast element i byens styringssystem. Før den tid lå all makt enten hos stiftamtmannen eller kongens embetsmenn i byen, den såkalte "magistraten". Det er tankevekkende at ordningen med kongelige embetsmenn som øverste ledere av kommuneadministrasjonen fortsatte helt til 1922.

De eligerede menn var et borgerråd på 12 medlemmer, riktignok utnevnt av magistraten, og disse 12, som satt på livstid, representerte svært snevre klasseinteresser. Men utover 1700-tallet fikk De eligerede menn faktisk budsjettkontroll. Dette var neppe urimelig, all den stund det i hovedsak var borgerskapet som finansierte de kommunale utgiftene via skatt.

Formannskapslovene av 1837 representerte derfor ikke noe radikalt nytt i Christiania. Typisk nok fortsatte formannen for De tolv, Andreas Tofte, som byens første ordfører. Det nye lå i at formannskapet (og bystyret, som til å begynne med ble kalt "representantskap") fikk større styringsrett over kommunen, at de ikke var valgt på livstid, og at en ny klasse kom med i kommunens styre, nemlig embetsmennene.

Særlig på slutten av 1800-tallet, da også de kommunale arbeidsoppgavene ble vesentlig større, var forholdet til magistraten mer konfliktfylt, også fordi magistratordningen var svært tungrodd og byråkratisk. Så tidlig som på slutten av 1800-tallet ønsket radikale Christiania-politikere seg instruksjonsrett over den administrasjonen som lå under magistraten.

Selv om formannskap/bystyre fattet de politiske vedtak, utøvde magistraten mye makt i kraft av sin fagkyndighet. Magistraten var kommunens utøvende organ, dvs. den skulle sette folkevalgte vedtak ut i livet, samtidig som den forberedte sakene for politisk behandling, altså ikke så ulikt det byrådet har ansvar for i dag.

Datidens folkevalgte var jo alle sammen deltidspolitikere, dvs. de hadde full jobb ved siden av sitt kommunale verv, og når de kommunale oppgavene økte i omfang, var det lett å miste oversikten. Fagkyndigheten, magistraten, tiltok seg derfor mer og mer makt, mente mange politikere. Dessuten var det selvsagt frustrerende at de ikke hadde kontroll over utnevnelsen av magistraten. Den var nemlig tillagt kongen i statsråd.

Fra 1923 ble endelig magistraten erstattet med kommuneansatte rådmenn, og vi fikk den styringsmodellen som i hovedsak eksisterte til 1986-reformen: på den ene siden de folkevalgte i bystyre, formannskap og utvalg, på den andre siden den utøvende og saksforberedende administrasjon, anført av rådmennene med finansrådmannen i spissen.

Etter sammenslåingen med Aker i 1948 og utover 1950- og -60-årene økte de kommunale arbeidsoppgavene dramatisk, kommunepolitikken ble mer komplisert å hanskes med for de folkevalgte, kombinert med den gamle problemstillingen, nemlig at kommunen hadde fått et rådmannsvelde med for stor makt.

Svaret fra bystyrepolitikerne var i første omgang profesjonalisering, dvs. et system med heltidspolitikere, både som en motvekt mot, men også som kontrollutøvere av, administrasjonen. Fra 1972 fikk kommunen 7 folkevalgte kommunalråder, som ledet hver sin komitè. Og fram til den store reformen i 1986 var dette i hovedsak måten å skaffe politikermotvekt mot rådmannsmakt: folkevalgte på heltid.


Byrådsreformen
Ved denne skjellsettende reformen fikk som nevnt folkevalgte instruksjons-myndighet over administrasjonen. Poenget var altså økt makt til kommunepolitikerne. I instruksjonsmyndighet ligger at byrådet kan pålegge administrasjonen å forberede saker som skal til politisk behandling, å gjennomføre vedtak fattet av byråd eller bystyre, å føre tilsyn med forvaltningen og å fatte vedtak på de områdene administrasjonen har fått delegert myndighet av byrådet.

Hovedpoenget ved det parlamentariske system er at byrådet må gå av dersom det får bystyreflertallet mot seg i noe som defineres som en prinsippsak (kabinett-spørsmål eller mistillitsforslag). Også enkeltbyråder kan tvinges til å gå av, uten at resten av byrådet nødvendigvis slår følge.

Argumentasjonen bak 1986-reformen var å skape klarere politiske ansvarsforhold. Ideen var videre at bystyret skulle beskjeftige seg med de overordnete linjer i kommunepolitikken.

Byrådsordningen har også medført flere heltidspolitikere. I perioden 1992-95 er det 8 byråder, og hver byråd har sin(e) politiske sekretær(er). Ordføreren er selvsagt på heltid, det samme gjelder leder/nestleder i de fem bystyrekomtieene, og hver bystyregruppe har igjen sine politiske sekretærer. Partiene har også anledning til, via eget budsjett, å tilsette f.eks. fraksjonsledere i komiteene.

Det systemet som jeg beskriver her, er ikke å forstå som fasttømret. Et nytt bystyreflertall ved valget høsten 1995 kan selvsagt endre f.eks. byrådenes arbeidsoppgaver og komiteenes virkefelter.


Bystyret
Bystyret er, som fra 1837, kommunens øverste politiske organ, og all makt utgår herfra. Møtene er åpne for publikum og ledes av ordføreren. Bystyret velges hvert fjerde år, og det har 59 representanter, mot 85 før 1992. Reduksjonen av antallet representanter ble særlig motarbeidet av småpartiene, som da fryktet at de kunne falle ut av bystyret.

Stemmerett har alle som har fast bosted i byen og er, eller fyller, 18 år i valgåret. Det kreves ikke norsk statsborgerskap, men man må ha bodd minst tre år i Norge.

Et poeng, og det gjelder alle folkevalgte i Norge, er at de, som politikere, ikke er fastlåst til sin partitilhørighet, men er valgt som personlige medlemmer. Dette betyr at en bystyrerepresentant fritt kan skifte parti. I perioden 1984-87 endret f.eks. en representant sin partitilhørighet fra Arbeiderpartiet til Høyre til Fremskrittspartiet.


Bystyrets oppgaver
Ideen bak byrådsreformen var også, som nevnt, at bystyret skulle beskjeftige seg med de overordnete styringsdokumenter i kommunepolitikken, samt de oppgaver som er pålagt ved lov, som f.eks. at bystyret er øverste reguleringsmyndighet i utbyggingssaker.

Til de sentrale bystyreoppgaver hører bl.a.:

• budsjett, økonomiplan, kommunalplan og regnskap.
• bevilge penger og vedta størrelsen på kommunale avgifter.
• vurdere og drøfte byrådets års- og tertialberetninger (4. måned) og andre rapporter, dvs. føre en løpende kontroll med byrådet. Slik kontroll går ikke utelukkende på økonomiske forhold, men også på de kommunale virksomheter.
• vedta regulerings- og utbyggingsplaner.
• behandle planer som bestemmer rammer og retningslinjer for den kommunale virksomheten.
• uttale seg i alle saker som skal avgjøres av høyere myndighet (f.eks. fredning av bygg og anlegg, som avgjøres av Miljøverndepartementet).
• føre tilsyn/kontroll med den kommunale virksomheten.
• delegere myndighet til byråd og bydelsutvalg.
• velge byråd.

Byrådet
Byrådet er kommunens øverste administrative organ og velges av bystyret. For å sitte i byrådet trenger man ikke være bystyrerepresentant, men valgbar til bystyret.

Det er åtte byråder (1995): byrådsleder, byråd for finans og plan, for helse og eldre, for arbeid og sosiale tjenester, for barn og utdanning, for miljø og samferdsel, for kultur og byutvikling og for næringsutvikling.

Byrådene har møte- og talerett i bystyret, men ikke stemmerett.

Byrådet er, som regjeringen, det utøvende organ, dvs. det har ansvaret for at bystyrevedtak settes ut i livet. Byrådet forbereder alle saker som skal til behandling i komiteer og bystyre.

Videre har bystyret delegert gjennomføringsmyndighet og en god del beslutnings-myndighet, som ikke er av prinsipiell karakter, til byrådet. Byrådet beholder en god del av denne myndigheten hos seg selv, men delegerer også administrative fullmakter videre i etatsystemet.

Det utarbeides halvårlige fullstendige delegasjonsoversikter, som viser hvor fullmaktene og ansvaret for alle kommunens oppgaver til en hver tid ligger. Det er her viktig å understreke at all myndighet og alle fullmakter utgår fra bystyret. Bystyret har hele tiden det overordnete ansvar og det overordnete tilsyn og kan trekke byrådet eller en enkeltbyråd til parlamentarisk ansvar dersom man f.eks. mener at byråd(en) har gått ut over de fullmakter som bystyret har gitt.

Mye makt og myndighet er lagt til byrådet. Fordi vi har et parlamentarisk system, har byrådet også et mer eller mindre trygt flertall bak seg i bystyret. Et sterkt byråd har rent flertall og kan få gjennom de fleste saker uten problemer. Sittende byråd (1995) har ikke det og er avhengig av 2 stemmer i bystyret for å få den nødvendige majoritet for sin politikk. En slik situasjon - å være på vippen - vil selvsagt gi småpartier større innflytelse enn deres velgermessige oppslutning skulle tilsi.

Byrådet utøver også makt ved at det innstiller til bystyret om alle vedtak som skal fattes. Det er altså byrådet som bestemmer hvilke saker som skal fremmes i bystyret (om vi igjen ser bort fra lovbestemte saker). Opposisjonens muligheter til dette er nokså begrenset, og det kreves et komitè - eller bystyreflertall for å få byrådet til å utrede og fremme en sak.

Videre har selvsagt byrådet mye makt via sin instruksjonsmyndighet over det kommunale, administrative apparatet. Byrådet har med andre ord den administrative fagkyndighet i ryggen. Dette betyr selvsagt ikke at opposisjonenes politikere er avskåret fra å benytte administrasjonen, men det er mer til f.eks. å få nærmere opplysninger om et sakskompleks osv. En opposisjonspolitiker kan selvsagt ikke instruere administrasjonen til å utrede noe som helst.


Byrådsavdelingene
Byrådsavdelingene er tilknyttet byrådet og befinner seg på Rådhuset. De er inndelt i åtte avdelinger, tilsvarende byrådenes fagfelter. Hver byrådsavdeling er ledet av en kommunaldirektør.

Tilknyttet byrådsavdelingene er de kommunale etater og bedrifter, som f.eks. etat for eiendom og utbygging, Park- og idrettsvesenet eller Vann- og avløpsverket. Byrådsavdelingene utgjør byrådenes faglige støtte og har ansvaret for saksforberedelse i samarbeid med etatene, og med byråden som politisk ansvarlig.


Bystyrekomiteene
Det er (1995) fem bystyrekomiteer, med fra 11 til 13 medlemmer. Alle faste bystyrerepresentanter er medlem av en komitè.

Bystyrekomiteene er:
Finanskomiteen
Byutviklingskomiteen
Helse- og sosialkomiteen
Kultur- og utdanningskomiteen
Samferdsel- og miljøkomiteen

I komiteene møter byråd(er), i forbindelse med saker innen sitt/sine fagområde(er). Alle saker som bystyrebehandles har vært gjennom komiteen og komiteen avgir innstilling med votering til bystyret.

Ikke sjelden avgir også partigruppene merknader eller en utdyping/begrunnelse for sitt standpunkt i en sak. Komiteene har ingen selvstendig avgjørelses-myndighet, med unntak av byutviklingskomiteen, som har det endelige ord i enkle bygge- og byfornyelsessaker.

Komitèmøtene er lukket, bortsett fra byutviklingskomiteen ved 1. gangs behandling av reguleringssaker (utbygging). Dette møtet er åpent for publikum, og der blir saken lagt fram for komiteen av byråden eller etaten, og komitè-medlemmene kan komme med spørsmål. Den endelige komitèbehandling skjer imidlertid i lukket møte.

Komiteen kan ikke selv fremme saker for bystyret, men et komitèmedlem kan anmode byråden om å utrede/fremme en sak for folkevalgt behandling, dvs. et oversendelsesforslag. Men det forutsetter normalt et komitèflertall for at man skal kreve at byråden skal gjøre noe med saken.

Selv om alle saker (minus noen byutviklingssaker) går videre til bystyret for endelig avgjørelse, kan man jo få inntrykk av at alt i praksis avgjøres i komiteen. Og siden saken avgjøres der, kan man jo stille spørsmål om bystyret utelukkende fungerer som et sandpåstrøingsorgan. Dette er imidlertid ikke tilfelle. Det kan ligge mye dramatikk i et bystyremøte, f.eks. er ikke alle partier representert i alle komiteene, og bystyrebehandlingen kan gi et annet flertall enn i komiteen. Det kan også komme fram nye opplysninger, eller nye forslag, som kan gi saken et annet utfall.

En annen viktig side ved bystyrebehandlingen er at møtene er åpne for publikum og media, slik at byens innbyggere kan få informasjon om partienes holdning til bestemte saker og begrunnelsen for den. Videre er bystyremøtene en form for "historieskrivning". Via referatene kan politikerne og andre interesserte gå tilbake til tidligere bystyremøter og se hva som ble sagt.

Komiteene kan arrangere åpne eller lukkete høringer for å belyse flere sider ved et sakskompleks, ved å trekke inn fagfolk og berørte parter for å få et bredere grunnlag for å treffe beslutninger.

Folkevalgte sitter også i Kontrollutvalget,Tilsynsutvalget og Forretningsutvalget. De to første har tilsyns- og kontrolloppgaver, mens Forretningsutvalget sitter med ansvar for å fordele saker fra byråd til komiteer og fører også tilsyn med de folkevalgtes arbeidsvilkår.


Folkevalgtes arbeidsvilkår
Det er svært arbeidskrevende å være folkevalgt i en storby som Oslo, enten man er heltidspolitiker eller ikke. Saksmengden og papirbunkene til komitè- eller bystyremøter kan være enorme, med hundrevis av sider grunnlagsdokumenter, som skal leses og forstås. Nå er det jo ikke slik at alle folkevalgte jobber med alle saker, man har sitt spesialområde, alt etter hvilken fagkomitè man sitter i. Men særlig folkevalgte fra småpartier, som ikke har folk i alle komiteer, får et stort arbeidspress i forbindelse med bystyrebehandlingen, der de jo møter saken for første gang. Og jo færre representanter et parti har, desto flere saksområder får den enkelte ansvaret for.

Ikke bare skal saksdokumentene leses og begripes, man har også formøter i bystyregruppene der sakene forhåndsbehandles og partiets holdning fastlegges. Ved siden av dette kreves det også deltakelse i partiarbeidet, f.eks. ved at man stiller opp på lokallags- og andre møter.

Sitter man i en "tung" komitè, som f.eks. byutviklingskomiteen, og er med på behandlingen av utbyggingssaker som berører mange mennesker, bør man etter arbeidstid dra ut og se nærmere på utbyggingsområdet, samtidig som man mottar telefoner fra mer eller mindre opphissete parter i saken, og man må også være innstilt på å delta i diverse møtevirksomheter i forbindelse med utbyggingssaken.

Selv satt jeg i bystyret i 12 år og i bygningsrådet i 16 år, samtidig som jeg hadde full jobb i videregående skole. Ofte hadde jeg følelsen av at mitt liv var som et ekorn i et løpehjul: man sprang og sprang, men var ikke av flekken. Særlig var denne følelsen sterk når jeg kom hjem sent på kveld etter et anstrengende bystyremøte og åpnet postkassen, som da var smekk full av nye kommunale dokumenter, og ikke sjelden lå det beskjed fra postverket om sending som var for stor for postkassen og måtte hentes på postkontoret.

Det honorar en bystyrerepresentant får (1995), som ikke er heltidspolitiker, utgjør 30.000 kroner årlig. I tillegg får man kr. 700 for kvelds- og 1.400 for heldags-møter. Om man er maurflittig og stiller opp på hvert møte, kan man maksimalt komme opp i 50-55.000 kroner i året. Honoraret dekker imidlertid ikke tapt arbeidsfortjeneste. Dette er neppe noe problem for vanlig ansatte i offentlig eller privat sektor, for hovedavtalen hjemler at de kan ta fri et visst antall dager i året med full lønn i forbindelse med slike verv. De som får problemer, er private næringsdrivende, som da må la honoraret dekke tapt arbeidsfortjeneste. Nå må det jo understrekes at de aller fleste møtene holdes på kveldstid, og at heldagsmøter er nokså sjeldne, som oftest i forbindelse med budsjett-behandlingen. Og selvsagt trekkes det skatt av honoraret.


Bydelsutvalgene
Oslo er delt inn i 25 bydeler, og hvert bydelsutvalg har 13 medlemmer (og 13 vararepresentanter). Medlemmene av bydelsutvalgene velges av bystyret, og hvert bydelsutvalg har tilnærmet samme politiske styrkefordeling som i bystyret. Ved kommunevalget høsten 1995 blir det forsøksordning med direkte valg i 4 bydeler, Sagene/Torshov, Stovner, Bøler og Røa.

Fra bystyret har bydelsutvalgene fått delegert ansvar for førstelinjetjenestene innen helse/sosial, barnevern, barnehager, kultur/ungdomstiltak, skoletilbud for 6-åringer og fritidsaktiviteter på barneskolenivå. Videre har bydelsutvalgene rett til å uttale seg i alle saker som angår bydelen.

Noe av poenget ved å overføre så mye makt til bydelseutvalgene ligger selvsagt i å skape nærhet mellom de som fatter vedtak og den berørte befolkningen. Bydelsutvalgsmøtene er åpne for publikum og innledes med en økt der folk fra bydelen kan stille spørsmål, be om å få tatt opp saker osv. Man kan også få svar på problemstillinger man har sendt bydelsutvalget i brevs form.


Kommunal saksbehandling
Oslos befolkning er så langt fra passiv når det gjelder hva kommunen foretar seg. Årlig mottar byrådet over 30.000 henvendelser fra publikum, og praksis er at hver henvendelse skal besvares innen 3 uker. Når det gjelder enkeltvedtak, finnes det en egen kommunal klagenemnd. Har man f.eks. ikke fått barnehageplass til minstebarnet, kan man påklage dette vedtaket til nemnda, som har tre medlemmer oppnevnt av bystyret.

Når det gjelder saker som er til ordinær, folkevalgt behandling, dvs. fra byråd over komitè til bystyre, er jo publikums forutsetning for å kunne påvirke den politiske prosessen at man skaffer seg informasjon om saken og hvor den befinner seg i det kommunale apparatet. Det er med andre ord helt nødvendig å ha innsikt i de kommunale saksbehandlingsrutiner. Og det forutsetter igjen kjennskap om hvordan det kommunale apparatet er bygd opp.

Nå finnes det jo andre sperrer mot å skaffe seg innsikt, og en av dem er det kommunale språket, som nok for en del kan virke vrient, jfr. vedlagte saksdokument. Som hovedregel gjelder at en sak er offentlig det øyeblikk byrådet har avgitt sin innstilling. Om vi ser bort fra budsjettbehandling, er det få saker som engasjerer folk mer enn reguleringssaker. Ved reguleringssaker bestemmes hvilket formål et areale skal brukes til (f.eks. friområde, bolig eller offentlig virksomhet) og videre hvordan bebyggelsen eventuelt skal utformes. De som bor i området er med andre ord i høyeste grad part i saken.

Reguleringssaker er offentlige på et svært tidlig tidspunkt. Det skal f.eks. kunngjøres i dagspressen at reguleringsarbeid er igangsatt. Saksforbereder er Plan- og bygningsetaten, og etatens saksframstilling legges ut til offentlig ettersyn, dvs. at alle som har merknader til planen, kan sendes dem inn til etaten. Den endelige saksframstilling, der merknadene er innarbeidet, sendes så til byrådet. Denne saksframstillingen er offentlig dokument. Byrådet avgir så sin innstilling, og saken går videre til byutviklingskomiteen og derfra til bystyret til endelig avgjørelse.

I den vedlagte saken er det bydelsutvalg 7 Ekeberg/Bekkelaget som er initiativ-taker til reguleringsforslaget. Det foreligger ingen naboprotester, hvilket er relativt sjeldent. Det framgår av saken at både Park- og idrettsvesenet som Fylkesmann går mot planen, noe Plan- og bygningsetaten også til slutt gjør. Og så kan man følge den videre politiske behandling fram til bystyre. Et teknisk begrep må forklares: reguleringsbestemmelsenes § 2's BYA = 25%. BYA står for BebYgdAreal. 25% av tomten kan altså bebygges med "maks 1 etasje". Det framgår videre at Senterpartiet ikke er representert i byutviklingskomiteen, og følgelig legger fram eget forslag ved bystyrebehandlingen. Og det skulle ikke mer enn fem bystyrestemmer til for at byrådet hadde lidt nederlag. Men hadde det skjedd, ville det neppe ha blitt noen parlamentarisk krise, for saken er liten og uten prinsipielle politiske sider.

Oversikt temahefter             Åpne i stort vindu